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设立州牧的事情，在四年前张懿死的时候，刘焉就在朝堂提过，不过当时被刘宏给直接否了。
如今他旧事重提，自是有他自己的打算。
眼下的汉王朝，朝纲混乱、王室衰微，留在洛阳凶险无比，一不小心，万劫不复。
九卿位置虽好，刘焉却是不愿在此为人鱼肉，遂向天子自荐，愿出任交州牧一职。
刘焉的提议得到了天子的认可，之前他否决这个提议，是因为天下升平，没有设立州牧的必要。
然则就在第二年，以太平道张角为首的蛾贼涌现，为平定这场声势浩大的叛乱，各地刺史、太守获得了由朝廷授予的军权，独揽地方军政大权，一定程度上架空了朝廷。
刘宏为此深以为忧，他是个集权欲望很强烈的人，同时也害怕地方势力过强，从而威胁到朝廷政权。
而立州牧，就恰好可以解决这个问题。
刘宏提笔批阅，盖上玉玺章印，同意了刘焉的提议。
事情完妥，刘焉出了殿外，得到交州牧之职的他心情显然不错。
“太常卿何事如此高兴？”迎面走来一人，寒暄问道。
刘焉看去，此人他认得，乃是侍中董扶，私底下同他关系极为不错。
既不是外人，刘焉便不瞒他，将董扶拉到一处较为僻静的地方，低声说道：“贤弟，愚兄得天子信任，即将出任交州牧一职，现在已经不是太常卿了。”
董扶听得这个重磅消息，脸上惊讶万分。他不明白，为何刘焉会放着好好的九卿高位不当，要去大汉疆域最南的交州，当个劳什子的交州牧。
刘焉见他对州牧不甚了解，略作解释，董扶便醒悟过来。
刘焉是个有想法的人，出京避难只是其一。他最想要的，还是找个山高皇帝远的地方，当个封疆大吏，主宰一方。
交往这么些年，董扶很明白这位皇家宗亲的想法，出声提醒道：“愚弟前些时日与望气佐闲谈，从其口中得知，益州有天子气，兄何不往移驾去往益州？”
刘焉一听益州有天子气，自然心动不已，但他随后似是想到什么一般，连连叹息：“贤弟有所不知，愚兄已向天子奏明，自荐为交州牧。此时若再厚着脸皮去求天子，恐会惹触怒龙颜。”
天子的脾性乖戾，难以琢磨，弄不好很有可能偷鸡不成蚀把米。
刘焉进退两难，此时，董扶又给他支起了新招：“兄大可不必气馁，某听闻益州刺史郤俭在益州大事聚敛，贪婪成风。兄何不以此为由，向天子说明原委，前去整饬吏治。”
刘焉听到这个建议，眼中一亮，这倒不失为一个好的法子。
“兄他日若成大业，可莫要忘了提拔小弟。”董扶将身子躬成九十度直角，朝着刘焉行了一记君臣大礼。
近乎讨好的口气，使得刘焉心花怒放，脸上笑得合不拢嘴：“那是自然。”
随后，刘焉原路返回，又小跑着前去求见了天子。
未隔几日，刘宏布诏天下，设立四位州牧。其中，以黄琬为豫州牧，刘虞为幽州牧，刘焉为益州牧，董卓为并州牧。
前三位都在大多人的意料之中，唯独董卓，出乎了所有人的意料。
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